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陈国权:一统体制、权力制约与政府创新

2011-10-17
陈国权:一统体制、权力制约与政府创新
陈国权:一统体制、权力制约与政府创新
一统体制、权力制约与政府创新
——访浙江大学中国地方政府创新研究中心主任陈国权教授

《新视野》记者 喻匀

[编者按]近年来,我国各级政府普遍高度重视政府创新,在政治体制、社会管理体制、公共服务体制等领域都有许多创新性突破。浙江大学中国地方政府创新研究中心的学者们长期从事地方政府创新的考察与研究,并力图构建政府创新管理的理论范式,推动政府创新理论的发展。我们就此对浙江大学中国地方政府创新研究中心主任、国家社科基金重大项目“健全权力运行制约与监督机制研究”课题组首席专家、浙江大学博士生导师陈国权教授进行了专访。希望通过对话,向读者解读当前政府创新的重要方面及发展趋势,有助地方政府管理的法治化、民主化和科学化。

实现一统体制核心制度刚性与地方治理弹性的平衡

记者:陈教授,据我所知,您和您的团队最近非常重视政府创新的研究,能否就你们近期研究的重点问题谈谈?

陈教授:2010年7-9月间,斯坦福大学周雪光教授应邀两次来浙江大学中国地方政府创新研究中心与“健全权力运行制约与监督机制研究”课题组进行交流。周教授在描述当前中国“政令自中央出”的政治现象时使用了“一统体制”的提法。我认为“一统体制”是一个具有高度概括性的概念,可以用来反映中国政治体制所具有的这种事权分散而决策权高度集中的特征。以往学术界一般将我国政治体制称之为“高度集权”的政治体制,对这种评价要全面理解。我国权力结构更突出的问题,是权力没有得到有效制约,而不是事权过于集中,其实相对于西方民主国家,我国党政领导的事权是分散的,但权力的行使较少受到制约。很多在国外一个部门首长就可以决策的事情,在国内要分成很多个主管领导来负责,所以说我国的行政权力是分散的。但这些分散的政府权力却没有实现有效的制约,从而也无法对权力的运行实现强有力的监督。“一统”超越了集权的概念,更强调政府政策安排上的整体性,强调“中央政府”对全国范围内整体利益的代表,也更加切合我国政治权力运行的实际情况。

我国政府体制的核心就是这种“一统体制”。今天政府治理中面临的许多问题和矛盾,都可以从这种“一统体制”下的简单化管理模式中找到原因。“一统体制”的模式有其合理性,可以有效维护整体利益,可以集中资源办大事。尤其在我们这样一个国家,地域广阔,情况复杂,“一统体制”是保证社会长期稳定和国家统一完整的重要基础。但是在这样一个体制下,中央往往难以兼顾各地的差异性,随之而来的就是中央管理的单一化与地区差异性的矛盾冲突。尤其是在进入工业化、市场化、城市化、全球化时代之后,这种一统体制下的简单化管理,必然会越来越不适应,需要通过地方政府创新的方式进行突破。

记者:刚才您提到政府管理中的很多矛盾和问题都与“一统体制”有关,那么这些矛盾和问题具体表现在哪些方面?

陈教授:我国目前一个突出的问题是国家规制的统一性与各地发展的差异性之间的矛盾。一统体制下国家政策具有整齐划一性,但各个地方的社会问题是复杂多样的,一些“国家政策”反而成为社会矛盾的制造者或是解决问题的障碍。很多重要的政治现象,例如中央政府和地方政府之间权力收放循环、“举国体制”所导致的政府微观效率偏低、基层地方政府间共谋以及地方政府中存在的“软预算约束”等,问题的根源都在于“一统体制”的管理简单化或单一性与各地社会发展差异性之间的矛盾。

当前我国在经济高速发展的同时也面临着越来越多的社会问题,最主要有三个问题:一是社会稳定问题,二是腐败问题,三是市场经济秩序混乱,这三大问题都与一统体制密切相关。目前各级政府的“维稳”工作已经耗费了大量资源、牵制了大量精力。腐败问题与社会稳定问题两者本身是交织在一起的,腐败问题严重损害了政府的合法性权威,为社会稳定埋下了隐患。这两个问题反映出社会发展不均衡所带来的多样性、差异化与一统体制下管理的单一性的矛盾在加剧,一统体制的简单性与社会问题的复杂性之间的矛盾日益突显。

记者:那您认为应当如何应对这些问题?

陈教授:问题解决的关键在于把一统体制和地方创新结合起来,实现一统体制核心制度刚性与地方治理弹性的平衡,用政府创新的多样性来应对地方矛盾的多样性。当然,要实现这种平衡还需要研究如何确定纵向权力配置的均衡点,以及如何达成这个均衡点;如何建立一个有效的纵向权力协调机制,以及如何确定政府政策和制度多样性的创新边界。

实现核心制度刚性的关键是坚持党的领导。但必须深刻地认识到只有改善党的领导才能真正坚持党的领导。要改革与创新党治理国家的体制机制。目前,我国党与国家并行治理的“政治双轨制”在国家重大政策决策过程中形成独特的决策模式:“党委创议—人大审议”。这一决策模式在我国不同时期又有所差异,这一模式变迁的过程反映了当代中国执政党与国家关系的变化。变迁过程既是观念的变革,体现了执政党领导人对于民主政治的理解与对党政关系认识的不断深化;也是制度的演进,使党中央、全国人大在重大事项决策权运行过程中的分工定位渐趋明晰和稳定。历史的比较研究表明,我国社会发展状况与人大在这一决策模式中的地位存在明显的正相关性。“党委创议—人大审议”决策模式确立了人大在国家重大政策制定过程中的决策监督作用,形成了决策权的制约监督体制,为党和国家决策民主化、科学化和法治化提供了制度保障。我国应进一步优化重大事项决策权的结构,尤其要健全和完善人大决策审议权,为党委的创议权与人大的审议权之间建立有效的制约与协调构建可行的制度。

实现地方治理弹性的关键是赋予地方政府尤其是县级政府足够的权力,让地方政府成为能真正对地方民众与地方经济社会发展负责的政府。我国人口近百分之七十生活在县域,这决定了改革与创新县域政府管理的重要意义。目前,我国多数县域经济已从以农业经济为主走向以工业经济为主,市场经济的多元化、差异化竞争客观上要求县域发展要因地制宜。这就要求赋予县级政府自主选择本地发展道路的权力,向县级政府下放权力是推动县域经济社会自主、多元发展的必要前提。非农化的县(市)应根据自己的比较优势,通过差异化发展形成自己独特的竞争优势;同时,通过多样化发展,满足社会的多样化需求,化解各种社会矛盾。



“民本政府”是地方政府创新的理想目标

记者:您刚才提到地方政府创新是实现“一统体制”核心制度刚性与地方政府治理弹性之间平衡的关键,那么您认为地方政府创新应当朝什么方向发展?

陈教授:“以民为本”是政府的本质属性,政府提供的服务应以追求民众利益的最大化为根本目标,而地方政府创新应当推动政府回归这一本质属性。改革开放30多年来,中国的经济发展过于重视物化的建设,偏离了以人为本的宗旨,在很多方面人的根本需求没有得到很好地尊重。人民群众需求多样性与一统体制管理简单性之间的矛盾日益突出,而要化解这一矛盾,就必须从地方政府创新入手。政府创新是手段、是途径,建立民本政府才是目标,所以,地方政府创新的基本方向就是实现“民本政府”。

记者:您认为什么样的政府才是“民本政府”?

陈教授:“以民为本”是社会主义的核心价值所在,“民本政府”是一种以法治为基础、以公共需求为导向,关注民生、开启民智、重视民意、服务民愿、保障民利,坚持以公民利益为终极目标的政府理想模式,其实质就是“以民为本”。

在我国,目前各级政府提供的服务仍然主要是供给导向的服务,而不是公民需求导向的服务。地方政府领导倾向于以彰显自己业绩的逻辑决定公共服务的供给。不少地方政府官员更加重视为上级服务,对民众的诉求却常常麻木不仁。

记者:您提到“民本政府”是一种理想的政府目标,那么,我们应当如何去追求和实现这种理想目标?

陈教授:民本政府不仅仅是一种政治目标,不仅是以民为本的宗旨,更是一种政府制度,民本政府要有一整套实现其目标的体制和机制。民本政府的实现要超越过去政府所倡导的那种单纯意识形态上的道德自觉,转向依靠民主、法治等制度化的力量推动。

权力的制约与监督是实现民本政府的重要制度安排。不少政府官员具有为富人、为强者服务的内在偏好,权力滥用、腐败都是对民本的背离,“民本政府”要求对政府的权力进行制约监督。实现民本政府也正是我们对权力进行制约监督机制的更高要求。

当政府背离了以民为本的初衷,不能真正保护公民正当利益时,就需要受到惩罚,而这种惩罚基于法治的基础。要通过法治来维护公民正当利益和限制国家权力。怎样才能实现法治?首先,要通过对公民权利的制度化保障,用公民的权利来制约、监督国家权力。其次,实现“民本政府”的逻辑原点还要回到民主上来。民主本身是一个内涵丰富的概念,具有工具价值和本体价值。中国目前当务之急是紧紧围绕法治建设来保障民生,而法治的基础又是民主,因此,要通过民主制度的推进来实现法治。以法治为目标的民主制度可以称之为“法治民主”。民主内容丰富,民主的发展存在顺序优先选择问题,“法治民主”就是以法治建设为优先的民主建设路径。只有法治完善之后,才能进一步实现民主的本体价值。



从“改革开放”时代到“改革创新”时代

记者:陈教授,您领导的研究团队正承担国家社科基金重大项目“健全权力运行制约与监督机制研究”,请您谈谈这项研究与政府创新的关系。

陈教授:我们认为,权力制约监督是现代市场经济发展和民主政治建设的必然要求,应“加快建立社会主义权力制约监督体制”。这是对十七大提出的“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”的深化,也是我国政治体制改革的基本方向。“建立社会主义权力制约监督体制”,可以在“惩治和预防腐败体系建设”的基础上,合理配置权力、加大制度改革、完善权力制约,通过提高党委科学决策力、政府制度执行力和人大法律监督力,实现权力结构向法治化、民主化和科学化转型。这个转型的过程也是一个政府创新的过程。

权力制约监督是法治的核心原则和基本特征,也是实现依法治国的重要基础。权力制约监督是通过制度确保权力的规范行使,防止权力的滥用。目前我国面临经济与社会转型的双重压力,能否对权力加以有效的制约监督,将直接关系到党和政府的形象和威信,关系到中国特色社会主义伟大事业的兴衰成败。加强权力制约监督,是深化政治体制改革的重要内容,是完善社会主义市场经济体制,促进经济长期平稳较快发展的重要保证,是保障和改善民生,实现社会公平正义,落实科学发展观,构建社会主义和谐社会的客观需要。我们能不能建立社会主义权力制约监督体制,首先要有观念上的创新,要突破将权力制约监督与资本主义政治体制划等号的教条主义思想。其次要有体制机制上的创新,找到一种与我国特定的社会条件相适应的权力制约监督体制,绝不能简单地照搬照抄西方国家的体制。

记者:您如此重视权力制约监督体制创新与建设,请谈谈它有什么特别的意义?

陈教授:在我国传统社会,权力本位的国家治理模式占主导地位。这种体制在我国历史上延续了两千多年,但随着现代市场经济的建立,必然要求改革高度集权的领导体制和管理体制。市场经济要求赋予市场主体以平等和自由,从而维护市场经济运行的高效率,维护公民的经济权益和自由权利不受侵犯。与市场经济相适应的管理体制就必须对国家权力进行制约监督。事实表明,法治是现代市场经济的基础,而法治社会的建立和市场经济的有序运行都离不开权力制约监督。

建立权力制约监督体制也是当前反腐败斗争的迫切需要。改革开放以来,党高度重视反腐败工作,取得了明显成效。但不可否认的是,腐败现象并没有得到有效遏制,一些领域腐败现象仍很严重,甚至呈蔓延之势。究其原因,不仅仅是权力配置不科学,权力结构不合理,导致随意行使权力、滥用权力的普遍存在;更重要的原因是腐败分子具有极大的内在利益驱动力,总是不断地通过新的途径和方式规避现行的法律和制度。因此,权力制约监督体制也必须具有创新性,只有这样才能及时遏制不断翻新的腐败现象。

记者:您认为我国权力制约监督体制创新与建设的关键是什么?

陈教授:我国权力制约监督体制创新与建设的关键是建立新的权力结构。市场经济发展正迅速改变我国的经济基础和社会结构,市场经济的有效性建立在公平有序的竞争机制和产权有效保障的基础之上;而和谐社会的本质是利益和谐,利益和谐在根本上需要权力平衡来保障。市场的有效性和社会和谐性都建基于法治,而法治的实现与权力结构具有密切的互动关系。权力结构有两种基本形态:集权结构与制约结构,两者在权力运行的前提、权力主体间的地位、权力行使的方向和权力运用的方式等方面都存在差异。总之,社会主义市场经济的现代转型需要建立决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的社会主义权力制约制度与之相适应,权力制约是市场经济社会的基本政治权力结构。

当前,我国要特别重视对决策权的制约与监督。决策腐败是公共权力主体在决策过程中背离公共利益为其自身或利益相关者谋取利益,对公共决策权的非公共运用行为。通常说的“一把手腐败”主要表现为决策腐败,因为“一把手”的主要工作是决策。它的危害程度显著区别于执行腐败和监督腐败,具有危害的持久性和系统性、领域的相对集中性、行为的高度隐蔽性等三大特点。伴随着经济体制、社会结构、利益格局和人们思想观念的深刻变化,我国的腐败现象正呈现出大案要案主体两极化、腐败方式“合法化”、且由单一个案的腐败向集体系统性腐败发展的趋势,这种趋势的背后隐藏的正是日趋严重的决策腐败问题。解决决策腐败的关键要从完善决策制度入手,建立决策民主化、决策法制化和决策科学化。要通过各种制度有效隔离公职人员个人利益与公共利益的利益关联,防止利益冲突影响公共决策的公共性。尤其要健全和完善决策问责制度,通过民主和法治的路径建立有效的决策监督制度,实现廉洁决策、法制决策、责任决策、科学决策和公平决策,从而确保我国决策层的先进性和公信力。如果我国各级决策层都能守住廉洁决策的底线,遵循依法决策的行动逻辑,拥有对公民根本利益负责的道德觉悟,具备良好的科学决策能力和对维护公平正义的充分认识,我们的党和政府就会有更好的领导力,就会走向通往善政的科学发展道路。

记者:最后想请您就今后地方政府创新的趋势谈谈您的看法?

陈教授:改革开放30多年来,我们在对外开放领域的改革比较彻底了,能开放的都开放了,闭关锁国的历史沉疴已基本解决。30多年来中国从一个封闭的国家走向一个开放的国家,开放的历史使命已经基本完成。目前我们面临的新的跨越将是从改革开放时代转向改革创新时代,尤其对地方政府来说更是如此。

政府改革和政府创新是有差别的,政府改革是对已有制度的纠正、调整和修改,政府创新则体现为一个全新的制度和政策的诞生,是一种更加具有原创性的制度建构和政策供给。地方政府创新可以看作是一个增量,各地有各地的特殊情况,需要通过各地的探索来解决,通过创新来回应地方多样性的矛盾、多样性的困难,实现各地的多样性发展。以前地方政府开展的政府创新主要是为了解决具体问题,在社会服务等具体事项上开展;但是现在地方政府创新应当实现对“一统体制”的制度性突破。

中国政府创新研究是政治改革、行政改革研究的发展,研究范式沿袭了政治学和行政学的传统,没有很好地借用管理学科创新管理的理论资源。尽管我国地方政府创新研究自始便具有广泛的全球视野,引介和吸收国外丰富的政府创新理论资源成为学术界的潮流,但理论的中国化问题,特别是建立于中国本土的政府创新管理理论还没有形成成熟的分析框架和理论体系。事实上,中国改革开放三十年来所发生的巨大变迁为政府创新管理研究提供了极为丰富的素材和研究空间,而中国独特的改革模式也迫切需要专家学者们做出理论回应和前瞻指导。中国地方政府创新研究正是在这一背景下兴起来的,经过十几年的发展,这个领域已经成为中国公共管理的学术前沿而得到专家们的广泛认同。虽然由于研究年限还很短,此领域许多重大的理论问题还有待解决,但基于目前的研究趋势,从这里诞生出真正具有中国特色的政府创新管理理论已指日可待。

记者:谢谢您对我刊的支持!
(本文发表于《新视野》2011年第五期)


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